Kepemimpinan Militer dan Seni Menahan Diri di Era Konsolidasi Demokratik

REPUBLIKA.CO.ID, JAKARTA -- Demokrasi tidak selalu bergerak secara linear. Demokrasi sering terbentuk dari sebuah gelombang. Ia mengalami jeda, bahkan kemunduran, sebelum menemukan bentuk baru yang seringkali berbeda dari harapan awal. 

Huntington (1991) menyebut dinamika ini sebagai gelombang demokratisasi, sebuah pengingat bahwa demokrasi bukan kondisi akhir, melainkan proses historis yang selalu berada dalam fase tertentu. Cara pandang ini penting ketika kita membicarakan hubungan sipil dan militer. Dalam kerangka berpikir yang sama, kepemimpinan sipil dan militer yang dibutuhkan untuk menguatkan demokrasi juga selalu berubah sesuai dengan fase yang sedang dijalani.

Indonesia pasca Soeharto merupakan bagian dari gelombang demokratisasi ketiga. Namun, demokratisasi di Indonesia tidak berhenti pada transisi kekuasaan semata. Berbagai kajian menunjukkan bahwa demokrasi Indonesia berkembang secara bertahap, pertumbuhannya tidak merata di berbagai dimensi atau isu, dan sering kali bergerak melalui kompromi yang rapuh antara kepemimpinan sipil dan militer (Aspinall, 2005; Mietzner, 2012). Karena itu, hubungan sipil dan militer atau penilaian atas pengendali sipil dan pengendali militer harus ditempatkan dalam fase demokratisasi yang sedang berlangsung.

Demokratisasi di Indonesia sendiri telah bergerak dalam tiga fase yang berbeda, mulai dari periode transisi untuk keluar dari rezim otoriter, fase konsolidasi awal demokrasi, dan fase konsolidasi lebih lanjut yang sifatnya rapuh—beberapa akademisi asing bahkan menyebut fase ini sebagai demokrasi iliberal atau bahkan pembalikan demokrasi (democratic reversal). Masing-masing fase memiliki karakteristik dan kendala tersendiri. Tulisan ini, perlu dicatat, membatasi pembahasannya pada kepemimpinan militer dan tidak membahas kepemimpinan sipil.

Pada fase awal reformasi, atau periode transisi untuk keluar dari rezim otoriter, tantangan utamanya bukan pada kebutuhan untuk membangun efektivitas pertahanan negara, melainkan upaya untuk menjinakkan kekuasaan politik yang sebelumnya dimiliki oleh militer. Fokusnya, dengan demikian, adalah depolitisasi militer, atau upaya untuk menarik militer dari arena politik, membongkar struktur politik lama, dan menegaskan subordinasi militer terhadap otoritas sipil (Linz dan Stepan, 1996; Crouch, 2010). 

Dalam fase ini, Panglima TNI yang dibutuhkan bukanlah figur yang menggerakkan perubahan-perubahan besar, melainkan figur yang mampu menjaga stabilitas transisi. Sikap non-partisan, atau ketidakberpihakan politik, dan kepatuhan prosedural menjadi kualitas kunci yang harus dimiliki oleh Panglima TNI. Dalam konteks ini itu, profesionalisme harus dimaknai sebagai memastikan bahwa militer tetap berfungsi sebagai alat pertahanan tanpa kembali menjadi aktor politik (Huntington, 1957).

Seiring waktu, Indonesia memasuki fase kedua, periode konsolidasi awal demokrasi. Di fase ini, ancaman pengambilalihan kekuasaan oleh militer mulai memudar, tetapi hubungan sipil dan militer belum sepenuhnya melembaga. Di fase ini muncul risiko perluasan tugas militer ke ranah non-pertahanan atas nama stabilitas, krisis, atau keterbatasan kapasitas sipil dalam mengelola negara (Croissant dkk., 2013). 

Kajian tentang reformasi militer Indonesia menunjukkan bahwa kemajuan paling nyata justru terjadi pada aspek normatif dan prosedural, sementara perubahan substantif, terutama yang terkait erat dengan kepentingan organisasional militer, berjalan lebih lambat (Wardoyo, 2017).

Dalam fase ini, demokrasi membutuhkan tipe kepemimpinan militer yang berbeda dari fase sebelumnya. Konsolidasi demokrasi membutuhkan kepemimpinan militer yang mampu menjalankan kepatuhan prosedural dengan melaksanakan perintah otoritas sipil secara legalistik dan terukur. 

Perlu dicatat bahwa kerangka hubungan atasan–bawahan (patron–client) tidak tepat dalam konteks ini karena kepatuhan yang tidak berbasis prosedur justru akan membuka ruang tafsir berlebihan terhadap mandat sipil, yang pada akhirnya mengaburkan batas peran militer (Feaver, 2003). Dalam fase ini harus ada batasan yang jelas antara ranah sipil dan ranah militer. Fase ini kritikal untuk membawa Indonesia dalam konsolidasi lanjut yang rapuh atau kuat.

Sayangnya, Indonesia hari ini ternyata berada dalam periode konsolidasi lanjut yang sifatnya rapuh. Demokrasi elektoral memang relatif stabil, tetapi kualitas demokrasi konstitusional menghadapi berbagai tekanan, baik melalui penguatan kekuasaan eksekutif maupun melemahnya mekanisme pembatasan kekuasaan (Power, 2018; Mietzner, 2020). 

Dalam konteks ini, tantangan kendali demokratik tidak lagi datang dari perlawanan militer terhadap pemerintah sipil, melainkan dari hubungan yang terlalu cair antara elit sipil dan militer yang ditandai dengan militer semakin sering dilibatkan untuk mengisi kekosongan tata kelola sipil (Aspinall dan Mietzner, 2019).

Dalam fase ini, capaian normatif yang telah diperoleh menjadi rentan tergerus jika tidak dijaga oleh norma internal di tubuh militer sendiri. Karena itu, kualitas kepemimpinan militer yang dibutuhkan kembali bergeser. Karakter non-partisan dan profesional tetap penting, tetapi tidak lagi memadai. Hal yang lebih krusial adalah kemampuan kepemimpinan militer untuk menahan diri secara institusional dari perluasan peran, bahkan ketika ada legitimasi politik, mandat hukum, dan permintaan langsung dari otoritas sipil (Bruneau dan Croissant, 2019).

Temuan yang menarik akan didapatkan ketika fase-fase demokratisasi ini disilangkan dengan pengalaman kepemimpinan TNI dari sejak awal reformasi. Kita dapat melihat sebuah spektrum tipologi kepemimpinan. Di satu titik, kita dapat menemukan kepemimpinan yang efektif secara operasional dan cepat dalam menerjemahkan agenda nasional ke dalam aksi militer.

Tipe ini fungsional pada fase krisis atau pembangunan negara yang agresif, tetapi menghadirkan dilema pada fase konsolidasi lanjut seperti sekarang ini karena berpotensi melemahkan batas peran sipil dan militer. Di titik lain ada juga kepemimpinan yang sangat profesional dan steril dari politik, tetapi lebih banyak bekerja dalam domain teknis matra sehingga kontribusinya lebih terbatas pada keseimbangan sistemik terutama ketika tekanan politik meningkat.

Di antara kedua ujung spektrum tersebut, terdapat tipe kepemimpinan yang bekerja di wilayah koordinatif dan lintas-matra, dengan visibilitas politik yang rendah dan tidak memiliki insentif struktural untuk memperluas peran institusi. Kepatuhannya pada otoritas sipil, terutama presiden, bersifat prosedural dan bukan simbolik. Tipe ini mampu menerjemahkan agenda nasional sebagai kebutuhan untuk melakukan penyelarasan dan bukan pembenaran bagi langkah ekspansi peran. 

Dalam fase demokrasi Indonesia saat ini, tipe seperti ini yang paling selaras dengan kebutuhan kendali demokratik. Dengan kata lain, tipe Panglima TNI yang dibutuhkan dalam fase konsolidasi lanjut bukanlah tipikal perwira yang paling kuat atau paling menonjol, tetapi justru yang paling mampu menjaga agar capaian normatif reformasi militer tidak tergerus oleh praktik sehari-hari.

Kepemimpinan militer yang dibutuhkan adalah figur yang mampu menyelaraskan loyalitas kepada Presiden dengan kehati-hatian institusional. Loyalitas itu dijalankan secara prosedural dan terukur. Perintah Presiden dan agenda nasional harus diterjemahkan secara sinkron lintas-matra dengan tanpa dorongan memperluas tafsir mandat atau memperbesar peran militer di luar pertahanan. 

Peran nonpertahanan diterjemahkan dalam kerangka menjadi sistem pendukung agenda nasional. Dengan demikian, diperlukan pemimpin dengan rekam kerja yang menekankan kemampuan koordinasi, membangun kohesi internal, dan menjaga stabilitas hubungan sipil dan militer. Biasanya hal ini ditandai dengan kemampuan mengambil langkah efektif namun tidak selalu harus tampil ke ruang publik. 

Justru dalam konteks saat ini ujian terbesarnya adalah godaan kolaborasi yang terlalu cair. Secara sederhana, tipe kepemimpinan militer yang cekatan dan berpengalaman namun memiliki penghargaan pada kendali demokratik merupakan tipe ideal di kondisi saat ini.

Tulisan ini tidak bermaksud memberikan penilaian terhadap para Panglima TNI yang menjabat sejak reformasi mulai dari Jenderal Wiranto hingga Jenderal Agus Subiyanto. Tulisan ini meletakkan kepemimpinan militer dalam setiap fase demokrasi yang berbeda. 

Bangsa ini sudah menyepakati demokrasi sebagai tatanan politik. Dan untuk itu, kepemimpinan militer dan sipil yang ideal harus dijadikan rujukan agar proses demokrasi tidak menjadi, seperti yang dituduhkan oleh ilmuwan-ilmuwan asing, iliberal atau berbalik ke arah otoritarianisme. Saat ini, kendali sipil tidak diuji oleh militer yang melawan, tetapi oleh militer yang selalu siap membantu. Karena itu, kualitas kepemimpinan TNI yang paling dibutuhkan hari ini adalah yang memiliki kemampuan untuk menahan diri agar demokrasi tetap berada dalam kendali demokratik.